Samskaping i norske kommuner

Hva vet vi om effekter?

Sammendrag

Dette notatet skal bidra til å belyse temaet «Hva vet vi om effekter av samskaping i norske kommuner?», og er et innspill til Innovasjons- og samskapingsutvalget. Utvalgets mandat er å utrede og gi råd til hvordan samskaping og innovasjon kan benyttes i utviklingen av nye og bærekraftige velferdstjenester, spesielt i lys av Bo trygt hjemme-reformen.

Samskaping forstås på mange ulike måter og har ulike definisjoner, både i praksis og i forskningslitteraturen. Mandatet til utvalget definerer samskaping både som nye arbeids- og samhandlingsformer mellom kommuner, tjenesteutøvere, innbyggere, sivilsamfunn, ideelle aktører og næringsliv (samskaping på makronivå), og som samarbeid mellom tjenestemottaker og tjenesteyter, eller mellom tjenesteyter og pårørende (samskaping på mikronivå). I dette notatet avgrenser vi oss imidlertid til å vurdere samskaping på makronivå.

Det er store forventninger til hva kommunene kan oppnå med samskaping. Dette gjenspeiler seg i at mange kommuner har samskaping som en strategisk satsing, og at det foregår mye eksperimentering med samskaping rundt om i norske kommuner. Det er imidlertid få systematiske gjennomganger av effekter av samskaping i norske kommuner. Det har vist seg vanskelig å måle effektene, da målene med samskapingen ofte er langsiktige og «myke» mål. Med effekter, så mener vi ikke her målinger av årsak-virkning, men endringer som skjer som følge av samskapingen.

På bakgrunn av dette kan vi oppsummere noen overordnede effekter av samskaping i kommunesektoren. Samfunnsmessige effekter er knyttet til sosiale- og demokratiske verdier, og inkluderer gevinster i form av bred involvering i demokratiske prosesser, og bygging av tillit og samhold i lokalsamfunnet. Disse effektene er det som hyppigst går igjen som effekter i empiriske samskapingsstudier. Samtidig er det viktig å presisere at studiene også peker mot uintenderte effekter ved samskaping, som potensielt bygger ned de demokratiske og sosiale verdiene. Uintenderte effekter i form av skjevhet i hvem som deltar og hvem som nyter godt av samskapingen, løftes særlig frem.

Hovedvekten av effektene vi har identifisert, er ikke direkte relatert til kjerneoppgavene i kommunen, men vil likevel kunne ha langsiktige gevinster i form av at behovet for tjenester reduseres eller utsettes, gjennom helsefremmende og forebyggende aktiviteter. Erfaringene med samskaping er først og fremst knyttet til kultur- og fritidsaktiviteter, og mindre til helse- og omsorgstjenester. Dette er områder som kan bidra til økt livskvalitet, gjennom en rekke aktiviteter for både barn og eldre. Her viser studier at samskaping kan mobilisere øvrige samfunnsaktører, ved å bygge på de tradisjonene som norske kommuner har for samarbeid med frivillig sektor. Når det gjelder effekter på tjenestenivå, har vi færre studier å vise til, og resultatene i de studiene som finnes er mer tvetydige. På den ene siden pekes det på effekter i form av læring og utvikling i tjenestene, men på den andre siden pekes det også mot usikkerhet knyttet til om tjenestene blir bedre/mindre kostnadseffektive/mer effektive.  Oppsummert ser samskaping foreløpig ut til å fungere best som «adds-on» til de kommunale tjenestene, og på områder som kommunene allerede samarbeider i utstrakt grad med frivillig sektor. Dette er også (og kanskje nettopp derfor) områder hvor det er lettere for politikerne å slippe andre til, både i beslutningsprosessen, og i gjennomføringen.

Målet med NOU-en fra innovasjons- og samskapingsutvalget er å «gi innspill til hvordan vi best kan møte fremtidens ressursutfordringer og frigjøre kapasitet i helse- og omsorgstjenestene ved å redusere/utsette befolkningens behov for tjenester eller bruk av helsepersonell gjennom samskaping». Basert på det vi vet så langt er det lite som tyder på at samskaping er løsningen på de utfordringene kommunesektoren står ovenfor – særlig ikke dersom hensikten er å tilføre kommunene mer ressurser og kompetanse for å møte ressursknappheten i offentlig sektor. Den empiriske forskningen viser begrenset støtte for at samskaping har alle de lovede effektene som diskursen rundt samskaping skulle tilsi. Samtidig kan samskaping ha noen potensielt negative effekter. I den videre eksperimenteringen med samskaping i norske kommuner er det viktig å være oppmerksom på faren for at samskaping primært fungerer som et alibi for nedbygging av offentlig sektor. Vi anbefaler at videre politikkutforming i større grad bygger på erfaringer med samskaping, og rettes mot tiltak som videreutvikler den nordiske velferdsmodellen og de lange tradisjonene med demokratiske medvirkningsprosesser, og samarbeid mellom frivillig sektor og norske kommuner.