Østfold Byoffensiv

Evaluering av et utradisjonelt omstillingsprogram

Evalueringen er gjennomført i et samarbeid mellom Møreforsking Molde og Telemarksforsking-Bø. Møreforsking har hatt hovedansvaret for prosessdelen av evalueringen, mens Telemarksforsking har hovedansvaret for re-sultatevalueringen. I tilknytning til følgeevalueringen ble det skrevet statusrapporter i årene 1997, 1998, 1999 og 2000. Sluttrapporten har blitt utarbeidet i fellesskap mellom de to instituttene. Nedenfor følger et kortfattet sammendrag.Oppsummering av viktige resultater og erfaringer Om programmet Omstillingsprogrammet Østfold Byoffensiv (ØBO) som omfatter bykommunene i Østfold (Halden, Sarpsborg, Fredrikstad, Moss Askim og Eidsberg), startet opp i 1996 og ble avsluttet ved årsskiftet 2002-2003. Programmet har disponert 40 mill kr i omstillingsmidler fra KRD, mens deltakerkommunene og Østfold fylkeskommunen har gått inn med et tilsvarende beløp. KRDs forventninger til omstillingsbevilgningen er både at midlene skal bidra til konkret næringsutvikling og at de skal øke kommunenes/regionenes egen omstillingsevne/evne til å drive næringsutviklingsarbeid.Programmet har hatt to overordna strategier: 1. Kompetansestrategien. Utvikle kompetansen i utvalgte bransjer (reiseliv, handels-, service- og håndverksnæringene nevnes eksplisitt). Under denne strategien ble det opprettet fire innsatsområder knyttet til opplæringsprogram for bedrifter, etablering av kompetansenettverk, bruk av IKT og kommunikasjon næringsliv/offentlig virksomhet. 2. Profileringsstrategien. Forbedre byenes profil og identitet. Under denne strategien etablerte en to innsatsområder; markedsføring av byene og fylket, og byutvikling med sikte på å øke byenes attraktivitet.Det var videre en forutsetning at midlene i programmet ikke skulle benyttes til enkeltbedrifter.Viktige resultater Et svært viktig resultat av programmet er at programmets organisering har ført til et nærmere og bedre samarbeid mellom bykommuenne i fylket. I tillegg til ordførerene har også de næringsansvarlige dannet sitt forum hvor næringsutviklingsspørsmål settes på dagsorden.Kompetansestrategien

  • Gjennomføring av en rekke kompetansehevende tiltak overfor bedrifter, kommuner og andre aktører
  • Bidratt til etablering av høgskoletilbud innenfor byggesaksbehandling (10-vekttall) og 3 årig høgskolestudium i teknisk design.
  • Det har blitt etablert til dels nye arenaer for læring. Dette kan sees på som interessante eksempler på noe som har bidratt til å heve både kunnskaps- og sosialkapitalen i området. Bl a er det etablert flere såkalte kompetansesentre (praktisk byggbevaring, byskolen, offentlig virksomhet, m fl). Enkelte av disse vil trolig overleve, mens andre trolig er for dårlig økonomisk fundert. Andre læringsarener er sentrumsforeninger, utviklingsselskaper og bransjeforeninger/-nettverk. Ved HiØ i Sarpsborg har det blitt etablert et innovasjonssenter og et laboratorienettverk. Videregående skole er trekt med i kompetanseutviklingstiltak i Mysen og Halden.
  • Implementering og bruk av IKT har vært et sentralt satsingsområde innen denne strategien. I alle byene finner vi satsinger innenfor feltet, og i flere tilfeller har det vært god erfaringsoverføring fra en by til en annen. All satsingen har ikke vært like vellykka, men vi finner også en god del gode prosjekter slik som IT-byen Halden, samarbeid mellom grafiske bedrifter i Mysen og andre typer nettverksbygging.Profileringsstrategien Tiltakene innen denne strategien er dels rene markedsføringstiltak, dels er det prosjekter med sikte på reiselivsutvikling og dels er det tale om at en har vært med og finansiert store kulturarrangementet med sikte på at disse etter hvert skal bli selvgående. Eksempler på det siste er Momentum i Moss, Olavdagene i Sarpsborg og arrangementer i tilknytning til festningsbyen i Fredrikstad. Videre har ulike former for byutviklingsprosjekter med sikte på å gjøre byene mer attraktive stått sentralt i denne strategien. Ser vi på satsingen innenfor reiseliv, har dette trolig vært det området hvor en i forhold til ressursinnsatsen har oppnådd minst i ØBO. Arbeidet med å utvikle bysentrene kan karakteriseres som vellykka. I tillegg til det konkrete arbeidet i de enkelte byene har en også utviklet og etablert et samarbeidsforum for sentrumsutvikling.Nettverksbygging I handlingsplanen for 1998 ble nettverksarbeid nevnt eksplisitt i formuleringen av hovedmålet for omstillingsinnsatsen. Nettverkene har bidratt til at det etableres kontakter mellom ulike typer aktører; næringsliv, offentlige aktører og kompetansemiljøer og er på mange måter det viktigste resultatet av ØBO. Nettverkene har delvis blitt til gjennom utradisjonelle arbeidsmetoder ved at en har koplet ulike typer aktører. Enkelte nettverk har oppstått som en følge av at en by har etablert et nettverk som viste seg så vellykka at andre byer fant dette interessant og helt eller delvis kopierte ideen. Andre nettverk er igjen direkte spin-off fra etablerte nettverk. Alt i alt har det skjedd en betydelig nettverksbygging i programmet som trolig har hatt betydelig positiv effekt for:
  • Økning av kunnskapskapitalen.
  • Økning i sosial kapital, dvs etablering av samarbeidsrelasjoner mellom aktører som tidligere ikke hadde samarbeidet.
  • Iverksetting av kreative prosesser.Økt evne til lokalt og regionalt næringsutviklingsarbeid?
  • ØBO har ført til at regionens evne til egenutvikling har økt. Programmet har involvert en rekke aktører, og det har blitt skapt økt oppmerksomhet om regionalt utviklingsarbeid i Østfold på en måte som burde gjøre både fylke og kommuner mer i stand til å møte framtidige utfordringer.
  • I flere av kommunene har det skjedd en økt bevisstgjøring knyttet til betydningen av næringsutviklingsarbeid, selv om ikke alle kommunene etter seks års omstillingsarbeid har innsett nødvendigheten av å prioritere næringsarbeid på kommunalt nivå.Hva kan andre omstillingsprogram lære av ØBO? Arbeidet i ØBO gir grunnlag for en rekke vurderinger som kan være nyttige å ta med seg når en skal arbeide med omstillingsarbeid i framtida.Programmets tilblivelse og innretning
  • Det hadde vært hensiktsmessig å brukt noe mer tid i en oppstartfase for å skape et program med god innretning og forankring hos aktørene.
  • Målstruktur og målindikatorer har vært for lite presise slik at det har vært vanskelig å vurdere graden av måloppnåelse.
  • Det var i stor grad kommunene og programadministrasjonen som formet programmet. Næringslivet ble ikke mobilisert for å være aktive inn i programmet. Så lenge det ikke kan gis midler til enkeltbedrifter, viser det seg vanskelig å få med næringslivet. Erfaring tilsier også at det er for store forventninger til næringslivet når det gjelder å arbeide med mer visjonære prosjekter i en region så lenge bedriftene ikke føler at de har direkte nytte (gjennom midler til egen bedrift) av prosjektene som settes i gang.
  • Det viste seg vanskelig å lage felles overbygningsprosjekter som grunnlag for kommunale prosjekter. Erfaringen fra ØBO er at ideer og prosjekter primært må utvikles gjennom bottom-up prosesser, i dette tilfellet på kommunalt nivå. Programledelsens rolle blir da å koordinere, skape nettverk og videreutvikle disse prosjektene.Ulike aktørers rolle
  • Sammen med ordførerne som satt i styret for programmet, er det i første rekke de næringsansvarlige som gjennom sin funksjon som prosjektansvarlige(PA)har formet programmet. Det en i særlig grad bør ta lærdom av når det gjelder PA-enes arbeid i ØBO, er den nytten de har hatt av å etablere nettverk og kontakter med andre kommuner for drøfting av ideer og utveksling av informasjon.
  • Prosjektenes manglende forankring i næringslivet er en svakhet ved programmet. Forklaringer på dette er at det ikke skulle gis midler til enkeltprosjekter, og at aktørene i de næringene som inngikk i ØBO (handel, håndverk og service, men ikke industri) , er så dårlig organisert og samkjørte at de ikke hadde kapasitet til å være med og initiere samarbeidsprosjekter mellom flere bedrifter. Selv om næringslivet i relativt liten grad har vært med og formet programmet, har en likevel i programmets senere faser fått aktivisert næringslivet i form av ulike former for nettverksbygging innen den enkelte kommune.
  • På samme måte som for næringslivet, har det vist seg vanskelig å få kompetansetilbyderne slik som høgskolesystemet til å opptre som aktive utviklingsaktører i forhold til programmet. Deres rolle i programmet har i større grad vært preget av et kunde-/leverandørforhold. Hvordan en skal få kompetanseorganene til å opptre mer proaktivt i denne type arbeid, er et forhold som bør vies oppmerksomhet framover.Suksessfaktorer
  • En viktig suksessfaktor ved programmets regionale tilnærming har vært at en har hatt nettverksbygging som bevisst strategi. På den måten har en koplet sammen ulike typer aktører som har utvekslet erfaringer, og en har skapt læringseffekter mellom aktører som en ellers ikke ville fått.
  • På kommunenivå har også nettverksbygging innen næringslivet mer generelt og enkeltbransjer spesielt, blitt et viktig resultat. De interkommunale samarbeidsorganene som PA-forum, har i flere tilfeller vært utløsende for dette ved at vellykka nettverkskonstruksjoner i en by har blitt kopiert av andre byer.
  • I hvilken grad en lykkes med omstillingsarbeidet på lokalt nivå i kommunene varierer med hvor godt næringsarbeidet har vært forankret, i hvilken grad en har langsiktige og bevisste strategier for utviklingsarbeidet og hvilken kapasitet kommunen har for drive slikt arbeid. Halden er et godt eksempel på at et langsiktig og målrettet arbeid gir resultater.
  • Oppstartfasen i programmet viste at det ikke nytter å tre problemstillinger ned over hodet på kommunene. De må selv forme sin strategi, men det regionale nivået kan spille en viktig rolle som katalysator, inspirator og nettverksbygger.Videreføring av næringsutviklingsarbeidet? Et spørsmål som fortsatt står ubesvart er om omstillingsprogrammet hadde for lite fokus på ”vekslingsstrategien”, og hvem skal ta ansvar for denne? Bør det ligge forpliktelser til oppfølging fra fylkeskommunens side i forlengelsen av den prosjektretta innsatsen? Dette kan f eks være midler til personressurser på regionalt nivå til å følge opp etter at programmet avsluttes. Kanskje burde det i slike programmers retningslinjer ligge krav om at deltakerne avsetter midler til personalressurser i en viss periode etter at programmet har blitt avsluttet. Et annet spørsmål er om ikke de tradisjonelle regionale utviklingsaktørene som fylkeskommunen og SND-regionalt burde vært trukket sterkere inn i programmet. Østfold er et fylke som i liten grad har hatt eller utløst regionalpolitiske virkemidler. Samtidig har fylkeskommunen til tider hatt en svært vanskelig økonomisk situasjon slik at det regionale utviklingsarbeidet har vært lavt prioritert. Til tross for begrensningene som er nevnt ovenfor har omstillingsmidlene gitt kommunene og fylket et løft i forhold til å drive aktivt næringsutviklingsarbeid. Samtidig illustrerer erfaringene fra Østfold at det er tale om prosesser som det tar tid å utvikle og lykkes med. Dette ikke minst i et fylke som Østfold hvor store industrikonserner tradisjonelt har hatt stor utviklingsmakt, hvor kommunene har svært liten tradisjon for samarbeid og hvor det regionale nivået har spilt en beskjeden rolle.

  • Forfatter

    Torjus Bolkesjø, Telemarksforsking og Bjørn Guvåg, Møreforsking

    Type

    Rapport

    Rapport

    198

    ISBN

    82-7830-048-8