NASJONALT FORSKNINGSINSTITUTT med regional forankring og internasjonal relevans 

Interkommunalt samarbeid om beredskap og samfunnssikkerhet (2)

Analyse og vurdering av utvalgte case

Telemarksforsking-Bø gjennomførte våren 2002 en landsdekkende kartlegging av inter-kommunalt samarbeid om samfunnssikkerhet og beredskap innen DSBs ansvars-område. Med utgangspunkt i denne kartleggingen, har vi her valgt ut noen case for nærmere studier. Gjennom case-studiene har det vært en målsetning å gi en mer inngående beskrivelse av innholdet i det enkelte samarbeid, hvordan det er organisert, erfaringer med hvordan samarbeidet har fungert og hvilke resultater man har oppnådd. Det har også vært en målsetning å belyse hvorvidt samarbeidene har bidratt til en styrking av beredskapen, og om det er elementer ved samarbeidene som det knytter seg spesielle utfordringer til. I forbindelse med valg av case-objekter har vi lagt vekt på samarbeid som kan ha over-førings-verdi til andre kommuner hvor det er aktuelt å etablere samarbeid på beredskaps-feltet. Casene som er valgt ut er samarbeid om ROS-analyse på Hadeland, samarbeid om ROS-analyse og beredskapsforum i Solør-regionen og samarbeid om skredovervåking i Troms. I tillegg har vi også sett på planer for et større beredskapssamarbeid blant kommunene i Fosen regionråd. Samarbeidet mellom Solør-kommunene Våler, Åsnes og Grue er et godt eksempel på hvordan man med enkle organisatoriske grep har klart å få til et helhetlig og koordinert samarbeid som også bidrar til å sikre et kontinuerlig fokus på oppfølging og videre-utvikling av beredskapsarbeidet. Som utgangspunkt for samarbeidet ble det utarbeidet en felles overordnet ROS-analyse. Denne analysen har videre dannet grunnlag for samordning av kommunenes kriseplaner og tilrettelegging for felles utnyttelse av kommunenes samlede ressurser. Kommunene har etablert et felles beredskapsforum bestående av ordførere, rådmenn og brannsjefer for de tre kommunene. Videre deltar lensmennene og en represen-tant fra Fylkesmannens beredskapsavdeling. Øvrige etatsledere i kommunene inviteres etter behov. Erfaringene med samarbeidet er jevnt over positive. Beredskapsarbeidet blir mer interessant og effektivt når man slipper å sitte alene, og samarbeidet gir nyttige effekter i forhold til erfaringsoverføring og styrking av kompetanse. Dette er en styrke for det forebyggende beredskapsarbeidet samtidig som koordinering og samordning av felles beredskapsressurser gjør at man er bedre i stand til å håndtere eventuelle kriser. Samarbeidet i Hadelands-regionen mellom kommunene Gran, Lunner og Jevnaker er et eksempel på et større samarbeid om utarbeidelse av en felles ROS-analyse. Analyse-arbeidet ble foretatt i 1994, og hovedformålet var å få utarbeidet en oversikt som avdekket risiko og sårbarhet for lokalsamfunnene på Hadeland. Denne oversikten skulle videre danne grunnlag for å utarbeide beredskapsplaner i hver av de tre kommunene og for senere prioritering av tiltak i kommunale handlingsplaner. For å lede arbeidet med ROS-analysen, ble det nedsatt en styringsgruppe bestående av regionrådet for Hadeland. Videre ble det nedsatt en prosjektgruppe med tilhørende arbeidsgrupper som hadde ansvar for å analysere og vurdere spesielle tema. Både prosjekt-gruppen og arbeidsgruppene hadde en tverrfaglig sammensetning med representanter fra de tre kommunene. Dette er et eksempel på utnyttelse av felles kompetanse som ble sett på som effektivt og fruktbart. Erfaringene fra dette samarbeidet er også jevnt over positive, bortsett fra enkelte mindre problemer i startfasen som følge av en del uklarheter med hensyn til ansvarsfordeling, framdrift, analysemetodikk og omfang på arbeidet. Sam-arbeidet ble opplevd som engasjerende og stimulerende og bidro til økt interesse og for-ståelse for viktigheten av å drive beredskapsarbeid, noe som i seg selv er viktig for å øke beredskapen. Det blir også i ettertid pekt på at samarbeid og utnyttelse av felles kompe-tanse bidrar til et bedre resultat enn om kommunene skal sitte og jobbe hver for seg. Små kommuner med små ressurser vil derfor ha spesielt nytte av et slikt samarbeid. Etter at ROS-analysen var utarbeidet, har det ikke vært noe systematisk samarbeid i forhold til oppfølging og videreutvikling av beredskapsarbeidet. I ROS-analysen er det skissert tiltak som regionrådet hadde et ansvar for å følge opp, men regionrådet har ikke hatt noe funksjon i forhold til beredskapsarbeidet etter at arbeidet med ROS-analysen ble avsluttet. Dette forklares bl.a. med at regionrådet ikke hadde noen fast organisering, slik at det ble vanskelig å håndtere oppgaver som krevde kontinuitet i oppfølging. Det ble derfor i stor grad opp til den enkelte kommune å følge opp tiltakene i analysen. En god del av tiltakene er fulgt opp, men det varierer hvor langt man har kommet i den enkelte kommune. Etter planen skulle ROS-analysen ha blitt revidert for fem år siden, men i og med ingen har følt noe felles oppfølgingsansvar, har ikke dette blitt gjort. Nå foreligger det imidlertid planer om oppdatering av denne i nærmeste framtid. Beredskapssamarbeidet i Hadeland er et godt eksempel på hvordan man interkommunalt kan gjennomføre en større ROS-analyse, og at et slikt samarbeid kan bidra til å styrke beredskapsarbeidet i kommunene. ROS-analysen ble også i sin tid distribuert som eksempel på hvordan et slikt arbeid kan utføres. Samtidig ser vi også at man sannsynligvis ville fått større effekt av arbeidet dersom man også hadde hatt et systematisk samarbeid for å følge opp tiltak og videreutvikle beredskapsarbeidet. Kartleggingen i fase 1 viste også at det er en stor utfordring å få kontinuitet i beredskapsamarbeidet, og det er flere eksempler på at samarbeid om felles ROS-analyser har blitt liggende som et ”dødt” dokument uten praktisk nytteverdi. Samarbeidet om skredovervåking i Troms er et eksempel på et samarbeid om en bestemt beredskapsoppgave. Overvåkingsopplegget bygger på et utviklingsarbeid som startet opp i Tromsø kommune etter den store snøvinteren i 1997. På grunn av stor rasfare denne vinteren hadde Tromsø kommune behov for omfattende ekstern bistand for å kunne hånd-tere situasjonen. Kommunen ønsket derfor å iverksette tiltak slik at kommunen i større grad kunne håndtere situasjonen på egen hånd dersom en lignende snøvinter skulle oppstå igjen. På bakgrunn av dette ble det utviklet et overvåkingssystem der NGI, Værvarslinga for Nord-Norge, Tromsø kommunes vaktsentral, politiet og lokale snøobservatører er viktige aktører. Lokale snøobservatører rapporterter inn data til Tromsø kommunes vakt-sentral som sammenstiller og videresender dataene til Værvarslinga for Nord-Norge. Dersom dataene overskrider kritiske verdier varsles NGI, som foretar nærmere vurderinger av skredfaren. Dersom skredfaren vurderes som stor, varsles Tromsø kommunes vakt-sentral og politiet og det blir iverksatt tiltak lokalt etter fastlagte instrukser. Erfaringene med overvåkingssystemet er gode. Det gir mer presise vurderinger av rasfaren, noe som øker innbyggernes sikkerhet. Videre gir systemet muligheter for å målrette og begrense eventuelle evakueringer, noe som også er både tids- og kostnadsbesparende. Fylkesmannen i Troms tok derfor initiativ til å få andre kommuner med i overvåkings-systemet gjennom et interkommunalt samarbeid, der Tromsø kommune er vertskommune og koordinator. Det interkommunale overvåkingssystemet ble satt i verk vinteren 2002/2003, og omfatter 12 kommuner. Kommunene ser seg tjent med å være med, og det er også planer om å utvide samarbeidet med enkelte kommuner i Finnmark og Nordland. Dette caset er et eksempel på et overvåkings- og varslings-samarbeid som fungerer godt, og som også kan være av interesse i andre deler av landet hvor rasfare er et problem. Elementer av opplegget kan også tenkes å ha overføringsverdi til andre områder med behov for samarbeid om varsling og overvåking. De viktigste utfordringene for over-våkingssamarbeidet framover vil være å optimalisere varslings-kriteriene og styrke data--grunnlaget. Dette er noe som for øvrig vil være en kontinuerlig prosess. Det siste caset omfatter planer om samarbeid mellom sju kommuner i Fosen regionråd. Disse planene omfatter i første omgang etablering av en felles enhet for forebyggende brannvern. Det som gjør disse samarbeidsplanene interessante, er at det etter hvert er planer om å utvide samarbeidet til å omfatte en lang rekke av forebyggende beredskaps-oppgaver, og det er også tanker om at enheten kan tillegges forebyggende oppgaver knyttet til hele det sivile beredskaps-arbeidet i kommunene. Dette vil i såfall innebære et bredt og omfattende beredskapssamarbeid. For en slik tverrfaglig kompetanseenhet kan man tenke seg ulike støttefunksjoner knyttet til beredskapsarbeidet i kommunene. I forhold til arbeidet med ROS-analyser og kriseplaner kan dette f.eks. dreie seg om veiledning, kvalitetssikring, ut-arbeidelse av felles maler, koordinering, samordning og ivaretakelse av sekretariats-funksjoner. Samlet sett viser case-studiene at det kan være mange gevinster å hente gjennom sam-arbeid om beredskap. Samarbeid virker både engasjerende og stimu-lerende, noe som gjør at det blir mer interessant å jobbe med beredskapsoppgaver. Gjen-nom samarbeid øker mulighetene for erfaringsutveksling og kompetanseoppbygging. Dette er faktorer som i seg selv, både enkeltvis og samlet, er grunnleggende for å styrke beredskapsarbeidet. Videre er det effektiviseringsgevinster å hente gjennom å samarbeide om utvikling av beredskapen i stedet for at kommuner skal gjøre dette hver for seg. Samtidig øker kvaliteten når ulike fagpersoner kobles sammen, noe som også bidrar til at man får mer igjen for pengene. Det er imidlertid viktig at man søker å etablere et permanent samarbeid om beredskap. Dette er en forutsetning for å sikre et kontinuerlig fokus på beredskapsutfordringene og en samordnet oppfølging og videreutvikling av beredskaps--arbeidet. Samarbeidet mellom Solør-kommunene er et godt eksempel på et helhetlig og samordnet beredskapssamarbeid der man gjennom etableringen av beredskapsforumet har sørget for kontinuerlig fokus på kommunenes beredskapsutfordringer. Det kan imidlertid være aktuelt å tilpasse modellen til lokale forutsetninger og behov i andre deler av landet. Det kan f.eks. være behov for noe forskjellig sammensetning av beredskapsforumet, og man kan tenke seg muligheter for å styrke samarbeidet med en beredskapskoordinator som har ansvar for å følge opp, samordne og være pådriver i forhold til det daglige beredskaps-arbeidet i kommunene. Uavhengig av hvordan man velger å organisere samarbeidet, vil det være viktig at beredskaps-arbeidet ikke ”løftes ut” av kommunene. Dette kan bidra til å svekke bered-skaps--nivået i kommunene. Det er derfor vesentlig at beredskapsarbeidet er godt for-ankret i kommunene og at det er en integrert del av de kommunale virksomhetene. Det er likevel stort samarbeidspotensiale på oppgaver som knytter seg til veiledning, koordi-nering, sam-ordning, erfaringsoverføring og kompetanseoppbygging. Konkrete eks-empler er sam-arbeid om felles ROS-analyser, utvikling og bruk av felles maler og metoder, sam-ordning av bered-skapsplaner og koordinert oppfølging av analyser og tiltak gjennom kom-munal plan-legging. Avslutningsvis vil vi peke på en del faktorer som synes å være essensielle for å lykkes med interkommunalt samarbeid på beredskapsfeltet:  Det er viktig at det er vilje til samarbeid, og at samarbeidet blir prioritert.  Det er en fordel om kommunene er forholdsvis like og at de har mange av de samme utfordringene. Jo flere felles utfordringer kommunene har, desto mer har kommunene å hente gjennom samarbeid.  Dersom man vurderer å starte interkommunalt beredskapssamarbeid, kan det være hensiktsmessig å forsøke å knytte dette opp mot planlagte eller allerede eksisterende samarbeid på andre områder.  Man bør ikke gå i gang med for omfattende og ambisiøse oppgaver i starten, men heller utvide samarbeidet etter hvert, både i bredde og dybde.  God politisk og administrativ forankring synes å være viktig for å gi samarbeidet tyngde og prioritet.  Innen brannvernet er det lange tradisjoner med forebyggende beredskapsarbeid og interkommunalt samarbeid. I de delene av landet der man har slike erfaringer, kan disse være nyttige for det øvrige beredskapsarbeidet i kommunene.  Det er viktig man ikke løfter beredskapsarbeidet ut av kommunene, men at samarbeidet har som formål å gjøre kommunene, både enkeltvis og samlet, bedre i stand til å forebygge kriser og håndtere disse dersom slike situasjoner skulle inntreffe.