NASJONALT FORSKNINGSINSTITUTT med regional forankring og internasjonal relevans 

Tjenesteproduksjon og folkestyre

Om offentlige styringsformers muligheter og begrensninger


Vi har i denne rapporten belyst noen vesentlige forskjeller mellom ulike offentlige styringssystemer, og forsøkt å spore sentrale aspekter ved deres opphav og konsekvenser. Kombinasjonen av perspektiver hentet fra ulike kunnskapsperspektiver og fagtradisjoner har både bidratt til at det har blitt mulig å integrere resonnementer som vanligvis er atskilt fra hverandre, og dessuten si noe mer. Med dette mener vi spesielt det argument at de ulike perspektivene henvender seg til den samme virkeligheten, og forsøker å undersøke felles problemstillinger på en måte som gjør det mulig å bruke dem til å teste hypoteser som genereres av de respektive analysemåtene. Vi understreker at disse resonnementene er utprøvende. Rapporten bærer således preg av at forfatterne har tillatt seg å strekke implikasjonene av interessante antakelser slik at den både skal kunne tjene som en interessant analyse i seg selv, og som et utkast til en viktig debatt. Våre viktigste konklusjoner er – i konsentrert form – disse:
  • Kommunal sektor (og særlig helse- og omsorgssektoren) ”lider” primært av et kapasitetsproblem.
  • Mens andre offentlige organisasjoner, for eksempel Aetat og helseforetakene, har redskaper til å kontrollere sine kapasitetsproblemer, har kommunal helse- og omsorgssektor knapt slike muligheter.
  • Kommunal sektor er tvunget til å håndtere et grenseproblem på sentrale områder som det i dagens situasjon synes å være lite realistisk at den kan håndtere.
  • Kommunal sektor er i ferd med å bli preget av overveldende kompleksitet. Forholdet mellom rollen som utøver av lokalpolitisk skjønn på den ene siden, og statstjener på den andre, skaper sterke fragmenteringstendenser i organisasjonen fordi den tvinges til å internalisere dype motsetninger. Dette slår ut i lokalpolitikerrollen, men også mellom hierarkiske nivå i organisasjonen, mellom økonomiske avgrensningsfunksjoner og tjenestefunksjoner, og mellom politikk, organisasjonsstyring, økonomi og fag.
  • Mye tyder på at den relative suksess andre offentlige virksomhetsområder (teknisk sektor i kommunene, i noen grad skolesektoren i kommunene, og i relativt høy grad helseforetakene og Aetat) har hatt når det gjelder entydiggjøring, er et resultat av noen forholdsvis enkle mekanismer som knapt er til stede i kommunal helse- og omsorgssektor (og dermed kommunen i sin helhet). Standardisering og måling av tjenestene og deres kostnader, relativ kontroll med de faktorer som genererer utgiftene, opprettelse av køer (eksklusjon, eller endrede vilkår for konsum) og effektiv feedback til bevilgende myndigheter når kapasitetsproblemer oppstår (Aetat) er blant de viktigste.
  • To kjennetegn ved kommunal helse- og omsorgssektor bidrar spesielt til å gjøre det vanskelig å utnytte slike mekanismer til egen fordel for kommunenes vedkommende. For det første er den en absorberende organisasjon som kompenserer for den entydiggjøringen og selvkontroll som kjennetegner de andre, komplementære offentlige organisasjonene. For det andre hviler standardiseringen av (og dermed kontroll over) oppgavene på vedlikehold av konsensus på bred front i alle ledd i organisasjonen. Kravene som stilles til vedlikehold av sosiale konvensjoner er så store at de risikerer å koste vel så mye som de evner å effektivisere.